שינויים במדיניות האכיפה האמנם? / אביגדור ליבוביץ, עו״ד

לאחרונה אנו חווים שינויים מהותיים וחשובים במדיניות רמ"י שמקבלים ביטוי בתיקון ההחלטה בפרק משנה 8.3 סימן ז' לקובץ החלטות המועצה.

ביום 2.11.2020 התקיימה ישיבת במועצת מקרקעי ישראל במהלכה התקבלו החלטות חשובות למגזר החקלאי ולבעלי הנחלות. רמ"י קבעה תיקון חשוב בהגדרת "העברת זכויות" בהחלטה, כך שלאחר התיקון, העברת זכויות למי שלא מוגדר "קרוב" בהחלטה, במסגרת צו ירושה או צו קיום צוואה, לא תחויב בתשלום דמי רכישה.

תיקון נוסף שבוצע ביום 29.7.2020 בנוהל העבודה ליישום ההחלטה קבע, כי אחים יוכלו להתגורר ביחד בנחלה לאחר פטירת ההורים, ללא חובה לבצע פיצול של מגרש מהנחלה, ככל והמגורים בנחלה נעשו כדין בחיי ההורים והפכו להפרה לאחר פטירת ההורים.

בהתייחס לתנאי של "מגורים כדין", הסברנו, כי המשימה שמוטלת כיום על בעלי הנחלות שמבקשים לאפשר לילדים להתגורר ביחד ללא ביצוע הליך פיצול, לפחות בשלבים הראשונים לאחר פטירת ההורים ולהימנע מתשלום עבור עלויות הפיצול, היא להסדיר את המבנים בנחלה בהיתר כך שלא יתקיים מצב שבו ההורים נפטרו ואחד היורשים מתגורר בנחלה בבית מגורים ללא היתר. מצב שבו אחד היורשים מתגורר ללא היתר, יעמיד את היורשים מול דרישה לבצע את הליך הפיצול שנאמד בסכומים ניכרים ולא תמיד מצוי בכיסם של היורשים.

אכיפה משולבת:

מדיניות האכיפה בגין שימושים לא מוסדרים קיבלה מפנה דרמטי עת התקבל תיקון 116 לחוק התכנון והבניה שנכנס לתוקף ביום 25.10.2017. התיקון ביקש להתמודד עם עבירות בניה שמבוצעות בכל המגזרים, אך, למרבה הצער, בעלי הנחלות במגזר החקלאי מצאו עצמם בתוך "התופת" של גל האכיפה שגרם לנזקים אדירים לבעלי הנחלות ואף הביא אנשים טובים למצב שבו הם נאלצו למכור את הנחלה המשפחתית נוכח קנסות בלתי אפשריים שנדרשו מהם מצד היחידה הארצית לאכיפה, שמטילה קנסות בהתאם לתקנות העבירות המנהליות (קנס מינהלי-תכנון ובניה), תשע"ח - 2018 שנכנסו לתוקף ביום 20.12.2018.

במקביל ליחידה הארצית לאכיפה, פועלת רשות מקרקעי ישראל, שפקחיה במקרים רבים מתלווים לפקחי היחידה הארצית לאכיפה, במבצעי אכיפה משולבים, אליהם מצטרפים גם פקחים מהועדה המקומית ומרשות המיסים. הרשויות פועלות במלוא המרץ בשטח, כאשר מבוצעות בדיקות "מוזמנות" וכן אכיפה במסגרת תוכניות עבודה של הרשות ובמסגרת תהליכי עבודה מול בעלי הנחלות המבקשים לבצע פעולות בנחלה ומצפים לביקור הפקח מרמ"י שנדרש לאשר כי המבנים בנחלה בנויים בהתאם להיתרי בניה וכי לא מתקיימים שימושים חורגים בניגוד להיתר, על מנת שניתן יהיה לקבל שירות מפקידי רמ"י.

מדיניות רמ"י קובעת, כי במקרים בהם נמצאו שימושים חורגים ו/או חריגות בניה, התיק יוחזר לבעל הזכויות עם דרישה לתשלום דמי שימוש וכן להסדרה, באמצעות הוצאת היתרים או השבה למצב המקורי בהתאם להיתרי בניה או הריסה.

פניות רבות נשלחו למקבלי ההחלטות, על מנת לבחון שוב את מדיניות האכיפה של היחידה הארצית בהתאם לתיקון 116, כאשר הוצע, כי במקום לגרום לבעלי הנחלות לנזקים אדירים ולקריסה כלכלית, לייצר חלופה של "מסלול הסדרה", שיאפשר הגשת בקשות להיתרי בניה או השבה למצב המקורי או הריסה וכן הקפאה של הקנסות לתקופה של חמש שנים.

"מסלול הסדרה" יצור תמריץ כלפי בעלי הנחלות להסדרה במקום להישאר קפואים ומפוחדים מביקור של פקחים והטלת קנסות וכן יאפשר בסופו של דבר, לשני הצדדים לצאת עם ידם על העליונה, כאשר, מחד, יוסדרו השימושים בהתאם לדין ומאידך, בעלי הנחלות יוכלו להתפרנס בכבוד מהנחלה המשפחתית.

מסמך מדיניות מיום 12.11.2020:

ביום 12.11.2020 פרסם משרד המשפטים מסמך "עדכון מדיניות בגין שימושים לפל"ח במגזר החקלאי". במסמך הוסבר כי לאחר פניות רבות מצד נציגי המגזר החקלאי בדבר האכיפה האגרסיבית המבוצעת על ידי היחידה הארצית לאכיפה בהתאם לתיקון 116 לחוק התכנון והבניה שיצרה הרתעה בשטח, עלה הצורך להקל במדיניות האכיפה, על מנת לאפשר לבעלי הנחלות להסדיר את המבנים במקרים בהם יש היתכנות להסדרה וכן ליצור מקורות פרנסה מהשכרה של מבני פל"ח בנחלות, תוך הוספת שימושים לפל"ח הניתנים להשכרה.

חשוב להבהיר - כי הליכי האכיפה לא הוקפאו! אלא שהובהר במסמך המדיניות, כי במקום שבו קיימת היתכנות להסדרה, תתאפשר הסדרה לפי החלטות קיימות! במקום שבו מתבצעת פעילות של פל"ח או אחרת על קרקע חקלאית או בחלקת המגורים, בשימוש חורג או כל פעילות אחרת בהיקפים או בשימושים שלא ניתנים להסדרה בהתאם להחלטות רמ"י - בגין שימושים אלה תימשך מדיניות אכיפה אסרטיבית כפי שהיתה עד היום בהתאם לתיקון 116, לרבות אכיפה מצד רמ"י והועדה המקומית.

ממסמך המדיניות לא עולה כי האכיפה הוקפאה! או כי חל שינוי כלשהו במדיניות האכיפה!

קיימות שתי חלופות:

  • מבנים הניתנים להסדרה - תינתן אפשרות הסדרה ולא תתבצע הריסה במקום בו ניתן לקבל היתר וישולמו דמי שימוש - מדיניות זו היתה קיימת עד היום.
  • מבנים שלא ניתנים להסדרה או כאשר מתקיימות עבירות בהיקפים משמעותיים - תידרש הריסה/השבה למצב המקורי וישולמו קנסות - מדיניות זו היתה קימת עד היום.

 

אפשרויות ההסדרה:

במקום בו ניתן לבצע הסדרה בעל הנחלה יוכל לפעול ולקבל היתר בניה לפי התב"ע החלה על המושב ובהתאם להחלטות רמ"י שמאפשרות הסדרה, לפי ארבע קטגוריות עיקריות:

  1. פל"ח - קבלת היתר למבנה קיים או חדש, לשימוש של פל"ח בחלקת המגורים בלבד, בהתאם לתב"ע החלה על המושב עבור בעל הנחלה או קרוב מדרגה ראשונה ויחולו התשלומים הבאים: דמי היוון לרמ"י בהתאם לשטח המבנה והייעוד, דמי שימוש עבור תקופת העבר עד 7 שנים (כאשר אחד מבעלי הנחלה מעל גיל פנסיה ייגבה עבור 4 שנים כאשר ההקלה היא עבור פל"ח בלבד ולא למגורים ולא חלה על יורשים), מס רכישה בסך 6% בגין דמי ההיוון, היטל השבחה, אגרות בניה, היטל ביוב.

    פעילות פל"ח בחלקת המגורים מעבר ל- 2.5 דונם - כאשר בעל הנחלה יישם את ההחלטה בפרק משנה 8.3 סימן ז' וישלם דמי היוון עבור השטח מעבר ל- 2.5 דונם, ככל ובהתאם לתב"ע שהיתה בתוקף ביום 27.3.2007 חלקת המגורים גדולה מ- 2.5 דונם, ניתן לאשר פעילות פל"ח גם בשטח מעבר ל- 2.5 דונם.
  2. שימושים נלווים לחקלאות - מבוצעים בחלקה א' של הנחלה ורק בגין ייצור הנובע מהנחלה. כרוך בתשלום דמי שימוש, דמי היוון, מס רכישה, היטל השבחה, היטל ביוב, אגרות.
  3. הסדרה למגורים - הסדרה של המבנים בחלקת המגורים שנבנו ללא היתר, בהתאם לתב"ע החלה על המושב. ברוב המושבים חלה תב"ע הקובעת כי ניתן לבנות שלוש יחידות בשני מבנים בהיקף בניה של כ- 450 מ"ר. בהתאם להחלטות רמ"י הקיימות, יחידות הדיור ייבנו עבור בעל הנחלה ודור ההמשך ויחידת סמך עבור נכד נשוי או עבור הדור המבוגר ביותר שהיה בעל הנחלה או עדיין בעל הנחלה (הרצף הבין דורי) או הסדרה למגורים בהתאם לפרק משנה 8.3 סימן ז' במסלול "דמי כניסה" או "דמי רכישה" כאשר האפשרות לבנייה של שלוש יחידות בשלושה מבנים נפרדים + יחידת סמך של 55 מ"ר מתקיימת רק במקום בו אושרה תב"ע חדשה. במקום שבו לא אושרה תב"ע לא ניתן לבצע תב"ע פרטנית אלא אם לא מתקיים הליך תב"ע במושב או במועצה וכן לא ניתן לבצע תב"ע פרטנית במרכז בארץ לפיצול מגרש מנחלה, כאשר מתקיים הליך של תב"ע במושב לאור מדיניות הועדה המחוזית (בפריפריה ניתן להגיש פרטני).
  4. הסדרת מבנים לשימוש חקלאי - בכדי לקבל היתר למבנה שנבנה ללא היתר עבור שימוש חקלאי יש להוכיח פעילות חקלאית. על הבקשה להיתר לשימוש חקלאי נדרשת חתימה של משרד החקלאות, כאשר גודל המבנה שיאושר ייקבע בהתאם להיקף הפעילות לפי טבלה של משרד החקלאות. ככל ולא מתקיימת פעילות חקלאית בנחלה לא ניתן יהיה להסדיר בהיתר מבנים לשימוש חקלאי. כאן ההמלצה היא לא להרוס מבנים חקלאיים בהיתר כי לא ניתן יהיה לקבל עבורם היתרי בניה אם לא מתקיימת פעילות חקלאית בנחלה. בנוסף, מבנים שנבנו לפני חוק התכנון והבניה (1965), לא יהרסו גם אם אין בגינם היתר אם לא חל שינוי במבנה או בשימוש.

מדיניות התכנון למבני פל"ח:

מדיניות התכנון שחלה כיום לאישור מבנים לפל"ח כאשר בוחנים את הוראות התב"ע ביחד עם החלטות רמ"י היא כלהלן:

  1. שימוש בחלקת המגורים בלבד - השימושים לפל"ח אפשריים בתחום 2.5 דונם בלבד, בהתאם להחלטות קיימות, לשימוש על ידי בעל הנחלה או קרוב מדרגה ראשונה. כאשר שולמו דמי היוון בסך 91%, בגין הגדלת חלקת המגורים במקרה שהיתה תב"ע בתוקף עד 27.3.2007 שקבעה שחלקת המגורים גדולה מ- 2.5 דונם, לאחר יישום ההחלטה בפרק משנה 8.3 סימן ז', ניתן לבצע פל"ח גם מעבר ל- 2.5 דונם.
  2. תיקון קו צהוב – כאשר המבנה חורג מגבול חלקת המגורים ניתן לבצע "תיקון קו צהוב" כך שהמבנה יכנס לתוך חלקת המגורים לאחר תיקון הקו הצהוב ובהתאם לכך ניתן יהיה לקבל עבור המבנה היתר בניה. במקרה של שימוש חורג ייגבו דמי שימוש בהתאם לאמור לעיל.

הצעות לשינוי במדיניות האכיפה בהתאם למסמך המדיניות:

  1. תשלום דמי שימוש - במסגרת הסדרה יזומה של השימושים לפל"ח הועלו הצעות להקל בתשלום דמי שימוש לפי האמור להלן:
  2. הרחבת רשימת השימושים להשכרה של מבני פל"ח - נקבע כי יוקם צוות שיבחן את האפשרות להרחיב את השימושים להשכרה של מבני פל"ח. נזכיר בעניין זה, כי הועדה האחרונה שהוקמה לבחינת האפשרות להשכרת בתי מגורים בנחלות נקבעה בהחלטת מועצה 1580 ביום 24.12.18 ועד היום לא פורסמו מסקנות למרות פניות רבות בנושא.
  3. שינויים בהחלטות רמ"י לגבי פריסת חלקת המגורים - רמ"י תבחן את האפשרות לבצע שינויים בפריסת חלקת המגורים בכדי לאפשר הסדרה של מבנים לפל"ח.
  4. מבנים ניתנים להסדרה - במקרים בהם קיימת היתכנות להסדרה בהתאם להחלטות שפורטו לעיל, נקבע כי האכיפה בגין מבנים אלה תמוקם "בתחתית סדר העדיפויות לאכיפה המדינתית" וזאת עד ליום 31.12.2022.

    בפרקטיקה הדברים האמורים מבקשים לתת תמריץ לבעלי הנחלות לבצע הסדרה של מבנים בהתאם להחלטות כאשר קיימת היתכנות להסדרה, כמפורט לעיל. במקרים בהם לא קיימת היתכנות להסדרה תמשיך מדיניות האכיפה כפי שהיתה עד היום, לרבות תשלום קנסות, דמי שימוש לרמ"י והגשת תביעות.
    1. תשלום דמי היוון ביחד עם תשלום דמי שימוש 5%.
    2. הנחות אזור על תשלום דמי היוון לפל"ח - נושא זה גם הועלה בהחלטת מועצה 1580 מיום 24.12.18 ועד היום לא התקבלה החלטה בנושא.
    3. אי חיוב ברווחי יזמי - כיום נגבה בנוסף לדמי שימוש גם רווח יזמי בהתאם לנוהל עבודה B90.07 "הסדרת הפרות במגזר החקלאי", כאשר רמ"י פועלת ב"מסלול משפטי". במסלול "הסדרה בהסכמה" לא חל רווח יזמי.
    4. תשלום עבור 7 שנים.
    5. תשלום עבור 4 שנים אם אחד מבעלי הנחלה הוא בגיל פנסיה - הטבה שקיימת כבר כיום לפי פרק משנה 8.9 לקובץ החלטות המועצה עד ליום 13.1.2021.
    6. הנחה של 20% בתשלום דמי שימוש כאשר מבוצעת הסדרה קולקטיבית.
    7. הורדת גיל הפנסיה לצורך קבלת הטבות.

 

מסקנות:

  1. לא חל כל שינוי במדיניות האכיפה והיא בטח לא הוקפאה!
  2. מדיניות האכיפה כפי שבאה לידי ביטוי במסמך המדיניות, היא אותה מדיניות שחלה כיום - כלומר - כאשר קיימת היתכנות להסדרה תינתן אפשרות להסדרה וישולמו דמי שימוש ודמי היוון בגין ההסדרה.
  3. תשלום דמי שימוש מופחתים עבור 4 שנים כאשר אחד מהחוכרים מעל גיל פנסיה, במקרים בהם מבוצע שימוש חורג לפל"ח - קיימת  כבר כיום.
  4. גביית דמי שימוש עבור שימושים חורגים בגין 7 שנים - קיימת כבר כיום.
  5. במקרים בהם מדובר בהפרות על קרקע חקלאית או הפרות משמעותיות או כאלו שלא ניתנות להסדרה - תבוצע אכיפה משולבת בהתאם לתיקון 116 לחוק התכנון והבניה, אכיפה על ידי רמ"י והועדה המקומית ויחולו קנסות, תשלומים, דמי שימוש, ותביעות.
  6. הבשורה היחידה שאולי תגיע ממסמך המדיניות היא הרחבת השימושים להשכרה לפל"ח. בכדי שהרשימה תורחב, נדרשת הקמה של ועדה שתבחן את האפשרות להרחבת השימושים להשכרה. נזכיר, כי הועדה שהקומה בהחלטה 1580 והיתה אמורה לפרסם את המדיניות עבור השכרת יחידות מגורים והנחות אזור לשימושי פל"ח - לא פרסמה עד היום את המסקנות למרות שחלפו שנתיים ממועד ההחלטה ועל כן, אין לדעת מתי אנו צפויים לראות מסקנות ביחס להרחבת רשימת ההשכרות לשימושים לפל"ח, בזמן שאנחנו עדיין מחכים לקבל את מסקנות הועדה ביחס להשכרת בתי מגורים.
  7. מסמך המדיניות נראה כמו ניסיון לא מוצלח להרגיע את הלחץ שמגיע מצד המגזר החקלאי שנאנק תחת התביעות והתשלומים שנדרשים ממנו, מגזר שמצא את עצמו תחת אש כאשר תיקון 116 כלל לא כוון אליו.
  8. אם רוצים שינוי צריך לחוקק חוקים בחקיקה ראשית ולא בהחלטות מועצה.
  9. צריך להביא לכך שהמדיניות כלפי המגזר החקלאי תשתנה ותאפשר הנאה מזכויות הקניין כפי שהיא מתקיימת במגזר העירוני.
  10. אנחנו לא רוצים "מדיניות מקלה", אנחנו לא רוצים ועדות בכדי להשתיק את המחאה. הקמת ועדות שלא מוציאות מסקנות שקולה ל"ועד שחרורים" שבוחנת הפחתה של שליש בעונש. אנחנו לא עבריינים ולא נרדפים. לא יכול להיות שרבים וטובים ידירו שינה מעיניהם בגלל השכרה של מבנים בהיתר! האם לא ברור שהמדיניות יוצרת פגיעה בזכויות יסודיות ובחופש הקניין? האם מישהו במגזר העירוני היה מאפשר ליום אחד לעבור אם היתה עולה הצעה להטיל גזרות במגזר העירוני כפי שקיימות במגזר החקלאי מאז החלטה מס' 1 של המועצה שהתקבלה בשנת 1965? הרי היינו רואים מחאות בכל עבר וכל הצעה היתה נופלת לפני שהיתה מגיעה לשולחן של היועץ המשפטי.
  11. אז מדוע במגזר החקלאי השיירה עוברת ונראה כאילו הקול נבלע באפילה? מדוע עשרות שנים יש כאן מדיניות של פגיעה בזכויות יסוד ואף אחד לא עושה שינוי אמיתי?
  12. יש לשאלות האלו ולרבות אחרות תשובה אחת - אנחנו לא מאמינים מספיק בשינוי! התרגלנו לחיות תחת החלטות שמגבילות את חופש התנועה בנחלה, את חופש העיסוק וההנאה מהקניין, השנים חלפו, החלטות חדשות התקבלו, המציאות בחלקת המגורים השתנתה מהקצה לקצה, אבל חסר המהלך האחרון והוא חקיקה ראשית בכנסת שתביא שינויי מדיניות מהותי ודרמטי כלפי בעלי הנחלות והחקלאים תוך יצירת שוויון בין המגזרים ותיקון העיוותים שנוצרו במהלך השנים שחלקם אף נולדו בבג"ץ הקשת המזרחית בשנת 2002.
  13. אנו דורשים חקיקה שתקבע "שוק חופשי" במגזר החקלאי, הנאה מהקניין באופן מלא כמו במגזר העירוני, אפשרות להשכרה של בתי מגורים ומבנים בהיתר לפל"ח או לחקלאות, ביטול הדרישה למגורים של בעל הנחלה בנחלה במקרים מיוחדים, ביטול הדרישה לשותפות בשימוש בקרקע חקלאית כאשר השימוש נעשה על ידי חבר אגודה ואפשרות להשכרה של שטחים חקלאיים, מסלול הסדרה לחמש שנים של שימושים חורגים וחריגות בניה ללא תשלום דמי שימוש כאשר יש היתכנות להסדרה. שינויים אלו יביאו לכך שבעלי הנחלות יקבלו אופק אמיתי והיתכנות לשמירה על הנחלה לדורות במקום לקרוס תחת הנטל שאין לו אח ורע במדינות העולם המערבי.        
  14. אנו צריכים לדרוש את השינוי ולפעול לכך שהוא יקרה בחקיקה של הכנסת ולא בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. במדינות העולם המערבי ישנם חוקים שמגינים על החקלאות ועל החקלאים בזמן שאצלנו המדיניות דוחקת את החקלאי לפינה וגוררת אותו לחיסול הפעילות החקלאית שעברה מדור לדור.
  15. רק חקיקה ראשית שתתקבל בכנסת אשר גוברת על החלטות מועצת מקרקעי ישראל והחלטות רמ"י, תוכל ליצור קרקע בטוחה לעתיד ותגן על החקלאים ובעלי הנחלות משינויים השכם וערב בהחלטות שמייצרות אי וודאות ולא מאפשרות לבנות עתיד למגזר החקלאי ולחקלאות.

 

אני מאחל לכל בית ישראל חודש טוב!

אביגדור לייבוביץ, עו״ד

משרד עורכי דין ליבוביץ מתמחה באגודות שיתופיות ומיסים.

דוא״ל: avigdor@lieblaw.co.il

האיחוד החקלאי

דרך מנחם בגין 74 , תל אביב
תל אביב, 67215
טל: 03-5620621, פקס: 03-5622353
ליצירת קשר בדוא״ל

This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

זוהר טבנקין 0587824237