למרות שנים של שימוש אסור המנוגד למטרות החוזה, תחויב רשות מקרקעי ישראל ("רמ"י") להאריך הסכם חכירה ולא תוכל להודיע על ביטולו.
בית המשפט קבע, כי לאורך השנים ידעה רמ"י על השימוש האסור, אלא שבחרה להתנגד לו רק במסגרת ההליך המשפטי דנן, תוך שהיא נוקטת באכיפה בררנית כלפי התובעת.
הרשות הפעילה שיקולים זרים, ובנסיבות היא מחויבת להאריך את החוזה בכפוף לחובת התובעת לדאוג להסדרת פעולתה, תוך פרק זמן מוגדר.
הן במגזר העירוני והן במגזר החקלאי רווחים הסכמי החכירה השונים. אלו נחתמים בין רשות מקרקעי ישראל ("רמ"י") לבין גורמים מסחריים, ציבוריים ופרטיים, בהתאם למדיניות רמ"י. הסכמי החכירה קובעים את תנאי החכירה, תקופת החכירה, התנאים לשימושים ולהעברת הזכויות- וכיוצא באלו.
האם רמ"י יכולה לסרב לחדש חוזה חכירה במקום בו בוצעו שימושים בניגוד למטרות החוזה? פסק דין חשוב בנושא ניתן ממש לאחרונה (17.2.2022), על ידי כב' השופטת עפרה ורבנר בבית המשפט המחוזי בחיפה (ת"א 21960-06-18).
סיפור המעשה
בין חברת 'מבני תעשיה בע"מ' ("מבני תעשיה") לבין רמ"י נחתם חוזה חכירה, כ-20 שנה לאחר תחילת החכירה בפועל. במועד החתימה, ידעה רמ"י כי נעשה בשטח שימוש מסחרי, בניגוד למטרות החכירה שיועדו לתעשיה – פעולה שהוגדרה בחוזה כהפרה יסודית, המזכה את רמ"י בזכות לביטול החוזה. בתוך התקופה, השכירה מבני תעשיה את השטח לתובעת דנן, חברת "מנש תיירות", ואף זו עשתה בו שימוש מסחרי. כ-4 שנים לפני תום תקופת חוזה החכירה, חתמה מבני תעשיה עם התובעת על הסכם מכר להעברת הזכויות בשטח, ורמ"י אישרה את העברת הזכויות, כך שאלו נרשמו ע"ש התובעת.
במקביל, אפשרה רמ"י לשני גורמים נוספים לעשות שימוש מסחרי בחלקה – למרות שזו יועדה, כאמור, לתעשיה.
עם תום תקופת ההסכם, לא עשו הצדדים מאומה והפעילות בשטח המשיכה. לאחר 3 שנים, ביקשה התובעת להאריך את תקופת ההסכם, ולא זכתה למענה. על רקע זה הוגשה התביעה דנן, אשר רק במסגרתה, טענה רמ"י לראשונה כי לא מתקיימים התנאים להארכת הסכם החכירה, וכי יש לה זכות לביטול ההסכם.
במקביל הגישה רמ"י תביעה שכנגד, בטענה כי התובעת עושה שימוש שלא כדין בחלקות סמוכות.
טענות התובעת
רמ"י ידעה במשך שנים על הפעילות המסחרית, לא הביעה התנגדות, לא ביטלה את הסכם החכירה עם החברה ואף לא נמנעה מלאשר את הסכם העברת הזכויות עם התובעת. רמ"י אף לא התריעה כי היא רואה בתובעת פולשת או מפרת חוזה.
רמ"י מאפשרת פעילות מסחרית גם לשני צדדי ג' – מה שמוכיח כי התייחסותה נבחנת לגופו של אדם ולא לגופו של עניין, ונובעת מהתנכלות אישית למנהל התובעת. המדובר בשיקולים זרים והתנהלות בלתי שוויונית, המהווה אכיפה סלקטיבית.
בנסיבות אלו, אין לאפשר לרמ"י לחזור בה מהחלטה או פעולה קודמת שלה, בשל הסתמכות התובעת.
טענות רמ"י
רמ"י טענה, כי התובעת הפרה את החוזה הפרה יסודית, בכך שעשתה שימוש מסחרי בחלקה שהוקצתה למטרות תעשיה, ולכן אינה זכאית להארכת תוקף הסכם החכירה, ולחלופין – רמ"י זכאית לבטל את ההסכם.
אמנם, רמ"י אינה מכחישה כי ידעה שקיימת בחלקה פעילות מסחרית עובר לחתימת החוזה, אלא שלטענתה מדובר בטעות שאין להנציחה. לאור האינטרס הציבורי על רמ"י לעמוד על הפסקת השימוש האסור, גם אם פעולת האכיפה מטעמה ננקטת באיחור.
לא כל אכיפה בררנית היא פסולה, מאחר שלמדינה משאבים מוגבלים, ויש לראות בפעולתה של רמ"י אכיפה מדגמית.
הכרעת בית המשפט
בית המשפט קיבל את התביעה, והורה על חובת רמ"י להאריך את חוזה החכירה.
הוסבר, כי מדובר ב"חוזה רשות", שחלים עליו הן כללי המשפט הפרטי והן כללי המשפט הציבורי.
מבחינת דיני החוזים, רמ"י ידעה על השימוש המסחרי לפני שנים רבות אך לא עשתה דבר בנדון, ומכאן שהודעת הביטול ניתנה אחר חלוף הזמן הסביר ואינה תקינה.
באשר להארכת החוזה, אי מילוי מטרת החכירה אינו שולל מניה וביה את הזכות להאריכו, כמו גם אי הגשת בקשת הארכה במועד.
נוכח האמור, על רמ"י לבחון את בקשת הארכה לגופה, תוך הפעלת שיקול דעתה כרשות מנהלית ובכפוף לנורמות מתחום המשפט המנהלי, כגון חובת תום הלב, הגינות, אי שקילת שיקולים זרים ושוויון.
העלאת טענות רק במסגרת התביעה, למרות שהיו ידועות לרמ"י לאורך שנים – לוקות בחוסר תום לב מובהק ואינן עומדות בחובת ההגינות המוגברת של הרשות.
כמו כן, התנהלות רמ"י לאורך שנים, יצרה הסתמכות סבירה לתובעת בכל הקשור באפשרות להאריך את תקופת החכירה באותן נסיבות ובאותם תנאים בהם הוחכרה החלקה לחברה במקור. רמ"י לא הצביעה בנימוקי החלטתה, כי לקחה בחשבון את ההסתמכות של התובעת. גם טענת הסגת הגבול בחלקות סמוכות (שהייתה ידועה לרמ"י שנים רבות), אינה יכולה להוות שיקול בהחלטה שלא להאריך את חוזה החכירה בחלקה דנן. מדובר בשיקול זר שאינו עומד מול אינטרס ההסתמכות של התובעת.
כמו כן, לא ברור מדוע רמ"י מתנהלת בדרך של איפה ואיפה, בכל הנוגע לשימושים מסחריים אחרים של צדדי ג' בחלקה, ונראה כי התנהלותה לוקה בחוסר שוויון.
בנסיבות אלו, היה על רמ"י ליתן הודעה לתובעת שיש בה שהות מספקת להשיג היתר לשימוש שנעשה בפועל, בדרך של קבלת היתר לשימוש חורג או שינוי תב"ע וכד', לפני שרמ"י מחליטה שלא לחדש את הסכם החכירה. אמנם, יש ממש בטענת רמ"י כי יש לאפשר לרשות לתקן את טעויותיה מהעבר, אך לא הוסבר מדוע תיקון הטעות חל רק על התובעת ולא כלפי עסקים אחרים בחלקה.
נוכח כל האמור, אין לקבל את החלטת רמ"י שלא להאריך את חוזה החכירה עם התובעת. ואולם, כדי לא להנציח טעות, בשלב זה תינתן לתובעת הארכה של החוזה, ורמ"י רשאית להוסיף או להדגיש סעיף בו יצוין כי השימוש יעשה בהתאם להוראות כל דין, וכי שימוש המנוגד לכך ואשר לא ניתן לגביו היתר לשימוש חורג, יהווה הפרת הסכם החכירה. כך, אם בתוך שנתיים ממועד מתן פסק הדין לא תדאג התובעת להשיג היתר וכד', תוכל רמ"י לשלוח הודעה על הפרה יסודית המקנה זכות לביטול חוזה החכירה, תוך פירוט הזמן הניתן לתובעת לתקן את ההפרה בטרם יבוטל החוזה, וכמובן תוך פעולה באופן שוויוני כלפי כלל הגורמים בחלקה.
באשר לתביעה שכנגד שהוגשה על ידי רמ"י בגין השימושים, נקבע כי גם כאן מדובר בשימושים שהיו ידועים לרמ"י מזה שנים. שתיקתה של רמ"י עשויה ליצור רשיון מכללא, גם אם יסודה במחדל. ואולם, עם גילוי דעתה של רמ"י כי אינה מסכימה לשימוש, מגיע הרישיון לידי סיום. בענייננו, לא הוכחה רשות בלתי הדירה במקרקעין, ומעמד הנתבעים שכנגד הוא לכל היותר של ברי רשות חינם, שבעל המקרקעין זכאי לבטלה עם גילוי דעתו כי אינו מעוניין בכך. בהתאם, נקבע שעל הנתבע שכנגד לפנות ולהרוס את הבניה בחלקות הסמוכות, ואם לא כן, תהא לרמ"י הזכות לעשות כן על חשבונו.
לסיכום, על ידי בית המשפט נאמרו אמירות חשובות אשר חייבות להדהד אצל כל בעל זכויות, ובפרט במגזר החקלאי. אין לקבל את פעולות רשות מקרקעי ישראל ועמדותיה כ'תורה למשה מסיני', גם לגבי חידוש חוזי חכירה, החלטותיה המנהליות ועוד. מומלץ להיעזר בייעוץ משפטי על ידי עורכי דין הבקיאים בתחומי דיני מקרקעי ישראל והמשפט המנהלי.
ת"א (חיפה) 21960-06-18 מנש תיירות ונופש אכזיב בע"מ ואח׳ נ׳ מדינת-ישראל-רשות מקרקעי ישראל, פס״ד מיום 17/02/22
