יחידה שניה ופיצול מגרשים במשקי עזר / אביגדור ליבוביץ, עו״ד

ההוראות ביחס להסדרת הזכויות במשקי העזר קבועות בפרק משנה 8.14 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל שקיבל תוקף בחודש אפריל 2019 לאחר ביטול 1600 החלטות המועצה.
תהליכי העבודה לביצוע תהליך היוון, מכר משקי עזר, פיצול מגרשים, תוספת בניה, שינויי ייעוד, מוסדרים בנוהל עבודה B37.09 "פעולות במשקי עזר".

בהתאם להוראות החלות על משקי העזר בפרק משנה 8.14 לקובץ ההחלטות (להלן: "ההחלטה"), הוקנו לבעלי משקי העזר תמריצים לבצע תהליך של היוון הזכויות, שכן לאחר ההיוון, התשלומים לרמ"י בגין תוספות בניה, שינויי ייעוד וניצול ופיצול מגרשים, יופחתו לעומת הערכים שהיו קיימים בהחלטות קודמות. מאידך, ההחלטה קובעת כי במשקי עזר במגזר העירוני, קיימת חובה לבצע היוון לצורך תוספת יחידות דיור, שינו יעוד וניצול ופיצול מגרשים ומתנה את ההיוון בהתחייבות להשיב את הקרקע למדינה בשטח מעבר לחלקת המגורים, כפי שיורחב להלן.

תוספת יח"ד בנחלות ומשקי עזר:

תיקון 1ב' לתמ"א 35 מחודש יוני 2016 קבע, כי ניתן לבנות בחלקת המגורים בנחלה שלוש יחידות בשלושה מבנים נפרדים וכן יחידת הורים של 55 מ"ר, כאשר תאושר תב"ע שתאפשר את ההרכב האמור, לעומת המבנה שקיים עד היום לפיו ניתן לבנות בנחלה שלוש יחידות בשני מבנים נפרדים, כאשר קיים בנחלה רצף בין דורי (אבא, בן נכד נשוי). מקום שבו לא קיים רצף בין דורי ניתן לבנות שתי יחידות נפרדות עד 160 מ"ר בכל יחידה ללא תשלום לרמ"י ובגין השטחים מעבר ל- 160 מ"ר ישולם בגין כל מ"ר ישולם 91% + מע"מ, בהתאם לשווי ערך הקרקע שייקבע על ידי שמאי רמ"י.

עדכון מספר יחידות הדיור בלוח 2 בתמ"א 35 עבור משקי עזר:

עלתה השאלה בייחוד במרכז הארץ, כיצד יוכלו בעלי משקי העזר לממש בנייה של בית שני במשק ואולי יותר ולפצל יחידה או יותר מהמשק ככל ונוצלה מלוא הקיבולת בתמ"א 35 בנחלות.

ביום 26.12.17, הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (הולנת"ע) שעל יד המועצה הארצית לתכנון ובניה, אישרה החלטה באשר למשקי עזר שהיו קיימים בשנת 1992 שבהם לא בוצעו פיצולים. הוחלט כי על אף המגבלה של לוח 2 בתמ"א 35 - ואפילו באם תהיה חריגה באותו יישוב ממספר היחידות שהוקצבו לו, תותר לכל משק עזר תוספת של יח"ד שניה. וככל שלוח 2 מאפשר מספר יחידות שטרם מוצו ביישוב מסוים - תותר בניה של יותר מ - 2 יח"ד. ההחלטה עדיין לא נחתמה על ידי ממשלת ישראל.

ביום 4.12.18 התקבלה החלטת המועצה הארצית בנוגע לתמ"א 35 תיקון 1ג, בדבר תוספת יחידה שניה ופיצול מגרש ממשקי עזר במושבים - הנושא עבר להערות הוועדות המחוזיות ובדצמבר 2018 המועצה הארצית הסמיכה את הולנת"ע לדון בהערות הוועדות המחוזיות ולהעביר למועצה הארצית המלצה בנושא.

נכון למועד זה ובהתאם לבירור שנערך במועצה הארצית, הולנת"ע טרם סיימה את הדיונים בהקשר זה וטרם קבעה המלצה למועצה הארצית. הנושא מורכב ובעל היבטים משפטיים, קנייניים וכמובן כלכליים. בשורה התחתונה עד כה לא חלה התקדמות סטטוטורית רשמית מאז דצמבר 2018.

היבטים תכנוניים וקנייניים בהליך בנית יחידה שניה ופיצול מגרשים:

היטב תכנוני - בכדי לבנות יחידה שניה במשק עזר ולפצל מגרש, יש להמתין עד שתאושר ההחלטה במועצה הארצית ותיחתם על ידי ממשלת ישראל, לאחר מכן יש לעדכן את התב"ע החלה על המושב/מועצה ולקבוע כי ניתן לבנות במשקי עזר יחידה שניה ולבצע פיצול מגרש בסמכות ועדה מקומית.

היבט קנייני - יש לפעול מול רמ"י ולבצע היוון של הזכויות בחלקת המגורים (ראה הרחבה להלן) ובמסגרת ההיוון לאחר אישור תב"ע ליחידה שניה, יהוונו הזכויות עבור שתי יחידות בהתאם לקיבולת זכויות הבניה שתאושר בתב"ע החדשה.

פיצול מגרש ממשק עזר שיהוון לאחר אישור התב"ע - בכדי לבצע פיצול מגרש ממשק עזר לאחר היוון הזכויות בחלקת המגורים ביחס לשתי יחידות, יש לבצע תב"ע לפיצול או תשריט חלוקה, בהתאם להוראות התב"ע החדשה שתאושר. לאחר מכן, לאשר תצ"ר שתחלק את חלקת המגורים של משק העזר למגרש מפוצל ומשק עזר, ולאחר מכן לפנות לרמ"י ולבקש לבצע "עסקה" ביחס למגרש המפוצל. רמ"י תבצע שומה להיוון הזכויות ביחס למגרש המפוצל בסך של 31% (עלות ההיוון בסך 31% חלה במשק עזר מהוון). ישולם מס רכישה בגין דמי ההיוון בסך של 6%,
לאחר מכן יתקבלו הסכמי חכירה מרמ"י ביחס למגרש המפוצל ומשק העזר, יוכנו שטרות רישום והזכויות יירשמו ברשות לרישום והסדר זכויות במקרקעין (לשכת רישום המקרקעין לשעבר). 

פיצול מגרש ממשק עזר שהוון בטרם אישור התב"ע החדשה -      
החלטה 1301 - במקרים בהם בוצע היוון של הזכויות בחלקת המגורים בהתאם להחלטות קודמות (1301), הוונו מלוא הזכויות כולל הפוטנציאל התכנוני בדונם הראשון, כאשר חלקת המגורים היא בשטח של חמישה דונם. לפיכך, בגין פיצול מגרש ממשק עזר בדונם הראשון, לאחר בוצע היוון לפי החלטה 1031, ישולם היטל השבחה, כאשר נדרש ההליך התכנוני המתואר לעיל לאישור תב"ע לפיצול ותצ"ר.

החלטה 1521 (כיום פרק משנה 8.14) - במקרים בהם בוצע היון בטרם אישור התב"ע החדשה, בעל משק עזר שיבקש לבנות יחידה שניה, יידרש לשלם דמי היוון עבור היחידה השניה (מוגדר בהחלטה "תוספת בניה") בסך של 31% + מע"מ. בעת ביצוע פיצול של היחידה השניה, ישולמו דמי היוון נוספים בסך 31% + מע"מ בגין המגרש המפוצל.

פיצול מגרש ממשק עזר לא מהוון בכפר - במשקי עזר במגזר הכפרי בלבד, ניתן לבצע פיצול מגרש ממשק עזר לא מהוון וגם בשטח מחוץ לחלקת המגורים (מעבר ל- 2 דונם), בתשלום של 91%.

פיצול מגרש ממשק עזר לא מהוון במגזר העירוני - במשקי עזר במגזר העירוני, לא ניתן לבצע פיצול מגרש ללא היוון חלקת המגורים וכן לא ניתן לבצע פיצול בשטח מחוץ לחלקת המגורים.

החלטות מועצת מקרקעי בנושא "משקי עזר":

במהלך השניים היו קשיים ביישום ההחלטות הקשורות במשקי עזר למרות שהן אפשרו להוון את הזכויות וכן לבצע פיצול מגרש וכן הליך של שינויי יעוד ו/או ניצול.

הקשיים החלו עוד בהחלטה 1178 משנת 2009, כאשר היתה תקופה ארוכה של הקפאה ביישום ההחלטה. בשנת 2012 התקבלה החלטה 1269 ולאחר מכן בשנת 2013 החלטה 1301 לפיה בוצע במקרים רבים היוון משקי עזר ופיצול מגרשים.

תהליך ההיוון קיבל תאוצה בייחוד בעת העברת זכויות בכדי להימנע מתשלום של 1% מערך הקרקע בעת העברת זכויות במקום בו שולמו "דמי הסכמה" במקום "דמי היוון" על ידי מוכר הזכויות. גבייה של 1% מערך הקרקע הביאה למצב אבסורדי לפיו הרוכש משלם אלפי שקלים בחודש לרמ"י ולמעשה משלם דמי שכירות חודשיים ניכרים לאחר ששולמו על ידו מיליוני שקלים בגין רכישת הזכויות. הדרך להימנע מהתשלום היתה באמצעות תשלום "דמי היוון" לרמ"י.

כך במהלך השנים התפתח נוהג לפיו, בהסכם המכר נקבע, כי יבחן שווי דמי הסכמה למול דמי ההיוון וככל ודמי ההיוון יהיו גבוהים יותר מדי ההסכמה הקונה ישלם את ההפרש בין דמי ההסכמה לדמי היוון ויקבל את הזכויות במשק העזר מהוונות, כך שהוא הנהנה מזכויות הבנייה במשק העזר.

החלטה 1301:

החלטה 1301 משנת 2013, פתחה שער לביצוע שינויים במשקי העזר ובהתאם לה בוצעו הליכי היוון ופיצול של מגרשים ממשקי עזר.

החלטה 1301 קבעה בסעיף 16, כי ניתן לבצע היוון של הזכויות במשק עזר עד 5 דונם, כאשר השומה חולקה לשני חלקים:

חלק ראשון - דמי ההיוון חושבו בגין שטח של 1 דונם רצוף עליו קיימת יחידת הדיור המקורית בגינו שולמו דמי היוון בסך של 33% + מע"מ כאשר שווי הקרקע חושב בהתחשב בזכויות בנייה קיימות ועתידיות.

חלק שני - חישוב דמי היוון בגין השטח מעל 1 דונם ועד 5 דונם – שולמו דמי היוון בסך של 91% + מע"מ.

במשקי עזר ששטחם גדול מ- 5 דונם - נחתם הסכם חכירה לעיבוד חקלאי בגין השטח עודף.

החלטה 1521:

החלטה 1521 מיום 18.9.17, הקנתה הטבות לבעלי משקי העזר ויצרה תמריץ לבצע תהליך של היוון הזכויות שכן לאחר ההיוון, התשלומים לרמ"י בגין תוספות בניה, שינויי ייעוד וניצול ופיצול מגרשים יופחתו לעומת הערכים הקיימים כיום בהחלטה 1301 שבוטלה. מאידך, ההחלטה קובעת כי במשקי עזר בתחום שאינו חקלאי קיימת חובה לבצע היוון לצורך תוספת יחידות דיור, שינו יעוד וניצול ופיצול מגרשים ומתנה את ההיוון בהתחייבות להשיב את הקרקע למדינה בשטח מעבר לחלקת המגורים.

השינוי המהותי ביותר בהחלטה נקבע בסעיף 2 להחלטה שכותרתו: "רכישת זכויות מהוונות".
נקבע בסעיף 2 כי בעל זכויות במשק עזר רשאי לרכוש זכויות מהוונות עד לשטח של 2 דונם בשטח רציף בלבד!!!

כלומר, אנו רואים שינוי בעמדת מועצת מקרקעי ישראל שעד היום אפשרה להוון זכויות במשק עזר עד לשטח של חמישה דונם בהחלטה 1301 ואילו בהחלטה 1521 השטח קטן לסך של שני דונם בלבד.

השינוי מעלה שאלות רבות מאספקטים שונים: הזכויות המשפטיות במשק העזר לפי הסכם בתוקף, זכויות הבנייה, היקף הבנייה במשק העזר, שטח חלקת המגורים במשק העזר, השלכות המס שיחולו בעת מכירת הזכויות, הורשה של הזכויות במשק העזר פיצול מגרש או מגרשים ממשק העזר, הליכי שינויי ייעוד וניצול.

יובהר, כי הוראות הביצוע (נוהל העבודה) לפיהן פועלים ברמ"י לצורך ביצוע התהליכים המוסדרים בהחלטה, קבועות בנוהל עבודה B37.09 "פעולות במשקי עזר" מיום 6.6.2018.

פרק משנה 8.14 לקובץ החלטות המועצה, החליף את החלטה 1521 שבוטלה אך ההוראות נותרו בעינן.

הוראות מרכזיות בהחלטה בפרק משנה 8.14:

היוון חלקת המגורים בשטח שני דונם:

שלב ראשון "דמי כניסה" - עבור יחידת דיור אחת בשטח של 160 ומגרש של עד 500 מ"ר - ישולם 5.5% + מע"מ מערך הקרקע כפי שייקבע בחוו"ד שמאי רמ"י. אין הנחות אזור על תשלום זה.

שלב שני "היוון מלא" - בגין יתרת הזכויות בשטח המהוון ישולמו דמי היוון בסך 51% + מע"מ.
עבור בעל משק עזר ששילם במשך 5 שנים אחורה דמי חכירה בסך 1% משווי קרקע של משק העזר ישולם 46% + מע"מ. על תשלום זה יחולו הנחות אזור.           
בעת תשלום היוון מלא - יינתן זיכוי אם נרכשו בעבר זכויות בנייה.

תוספות בניה:

ברוב המקרים במשק עזר ניתן לבנות יחידת מגורים אחת בלבד בשטח של עד 160 מ"ר ללא תשלום לרמ"י. בגין זכויות בנייה מעבר ל- 160 מ"ר ישולמו דמי היתר/דמי היוון בהתאם לקיבולת הבניה המבוקשת בהיתר הבניה.

משק עזר מהוון בישוב חקלאי ולא חקלאי – ההחלטה קובעת, כי עבור תוספת בניה בשטח המהוון (2 דונם) ישולם סך 31% דמי היוון בגין השטח המבוקש בהיתר הבניה.            
יודגש, כי תוספת בניה פירושה הרחבת הבית המקורי וגם הוספת יח"ד אחת בלבד לזו המקורית.
במשק עזר לא מהוון בישוב חקלאי ולא חקלאי - ניתן לבצע תוספת בניה רק ביחידה המקורית מעבר ל- 160 מ"ר בתשלום של 51% דמי היוון (לא ניתן לבקש יחידה נוספת).

תוספת יח"ד:   
תוספת יח"ד בישוב חקלאי ולא חקלאי אפשרית רק במשקי עזר מהוונים בתשלום 31% דמי היוון.
במשק עזר בישוב חקלאי - ניתן לבנות יח"ד נוספות בשטח מעבר לחלקת המגורים (2 דונם) בתשלום של 91% דמי היוון, הכולל היטל השבחה.  
במשק עזר בישוב לא חקלאי - לא ניתן לבנות יח"ד בשטח הלא מהוון (מעבר ל- 2 דונם).|      

שינוי יעוד וניצול:

מהי עסקת שינוי יעוד וניצול? - עסקה שבה מבקשים לבצע תוספת יח"ד מעל שתי יח"ד או שימוש שאינו שימוש למגורים.

באילו מקרים ניתן לבצע עסקת שינוי יעוד וניצול? - אפשרי רק במשקי עזר מהוונים במגזר חקלאי ובישוב לא חקלאי בתשלום של 31% דמי היוון בגין ההפרש בין עליית הערך של הקרקע לאחר שינוי היעוד והניצול לבין שוויה המהוון טרם לכן.

בישוב חקלאי - ניתן לבצע עסקת שינוי יעוד וניצול בשטח מעבר לחלקת המגורים (2 דונם) בתשלום של 91% דמי היוון כולל היטל השבחה, בדומה להסדר רכישת הזכויות בהרחבות.         
בישוב לא חקלאי - עסקת שינוי יעוד וניצול תותנה בהשבת הקרקע מעבר לחלקת המגורים. במקרים מיוחדים הרשות תאפשר הגדלה מעבר לשני דונם לצורך ניצול יעיל של הקרקע בתשלום 91% דמי היוון כולל היטל השבחה.

פיצול מגרש ממשק עזר:

בישוב חקלאי - פיצול מגרש אפשרי במשקי עזר מהוונים וגן במשקי עזר לא מהוונים.
הפיצול אפשרי בשטח חלקת המגורים וגם בשטח מעבר לחלקת המגורים (שני דונם).
במקרה שבו משק העזר לא מהוון ישולם 91% דמי היוון כולל היטל השבחה, בגין הליך הפיצול ובמקרה שבו משק העזר מהוון ישולם 31% דמי היוון בהליך הפיצול.

בישוב לא חקלאי - ניתן לבצע פיצול מגרש רק במשק עזר מהוון בכפוף לכך שבעת ביצוע ההיוון ישיב בעל הזכויות את השטח מעבר לשני דונם אם על השטח העודף חלה תכנית שאינה בייעוד חקלאי או משק עזר.

"התחשבנות מחדש" בהעברת זכויות:

בהעברת זכויות ישלם המוכר דמי הסכמה ככל ולא בוצע היוון של הזכויות. כלומר לא קיימת חובה להוון בעת העברת זכויות, למרות שאין כדאיות לשלם דמי הסכמה מצד הקונה ויש לתת לכך פתרון בהסכם המכר כך שהקונה ישלם את ההפרש בין דמי ההסכמה לדמי ההיוון ככל והם גבוהים יותר. במקרה שבו לא יתבצע היוון בתהליך המכירה הקונה ישלם דמי חכירה שנתיים בסך 1% משומת הקרקע של משק העזר, סכום שמגיע לעשרות אלפי ₪ בשנה. 

היוון לאחר העברת זכויות - במקרה שבו בוצעה עסקה והועברו זכויות והקונה מבקש לבצע "התחשבנות מחדש" ולהמיר את דמי ההסכמה בדמי היוון, עליו להגיש בקשה לרמ"י בתוך 90 ימים מהמועד שבו נרשמו על שמו הזכויות ולשלם את ההפרש בין דמי ההסכמה לדמי ההיוון.

היוון בתהליך מכירה - היוון של הזכויות לאחר חתימה של הסכם המכר יתאפשר בהגשת בקשה של מוכר וקונה בתוך 120 ימים ממועד הסכם המכר.

"בר רשות" - כאשר מדובר בזכויות בר רשות כך שמשק העזר מהווה חלק ממשבצת האגודה, ייגרע השטח של משק העזר ממשבצת האגודה ויש לקבל את הסכמת האגודה לכך. בעת מכירה יש לבחון קבלת הסכמת האגודה מראש לתהליך.

שימושים חורגים וחריגות בניה:

בכל הליך יש להסדיר שימושים חורגים וחריגות בניה. במסגרת הסדרת השימושים יש לשלם דמי שימוש בגין, סוג השימוש, תקופת השימוש ושטח השימוש. אין לבצע עסקה בטרם תתבצע בדיקה מקיפה ביחס למצב הבנוי בפועל מול היתרי הבניה והסדרה של שימושים.

הנחת אזורי עדיפות:

על התשלומים בהחלטה יחולו הנחות אזורי עדיפות לאומית למעט בגין תשלום בסך של 5.5% + מע"מ בגין השלב הראשון של היוון הזכויות בשטח המהוון. בעת ביצוע התחשבנות מחדש בתהליך ההמרה של דמי ההסכמה לדמי היוון תחול הנחת אזור.

לסיכום:

אנו רואים כי חלו שינויים מהותיים במדיניות של רמ"י בכל הקשור למשקי עזר ובייחוד בשטח חלקת המגורים שקובעה לסך מירבי של 2 דונם. ההחלטה מקנה תמריץ לבעלי משקי עזר בישוב חקלאי לבצע היוון של הזכויות ואנו ממליצים לבחון את התשלומים שיחולו בעת היוון, תוספות בניה ופיצול מגרשים ממשקי עזר בטרם ביצוע כל פעולה לרבות מכירה של הזכויות.

האפשרות לבצע תוספת של יח"ד במשקי עזר, פיצול מגרשים ממשקי עזר והיוון הזכויות, מקנים לבעלי הזכויות במשקי עזר אפשרויות שלא היו קיימות עד היום. בהתאם לכך יש לבחון את הכדאיות בביצוע היוון חלקת המגורים כבר כיום, כהכנה לתב"ע החדשה, בהתייחס לעתיד משק העזר במשפחה, הצורך בבניית יחידה שנייה ופיצול מגרש ועריכת צוואה לצורך חלוקת הזכויות בין היורשים.