עוד ארוכה הדרך לבית השלישי בנחלה / גד שטילמן - עו״ד, יוסף טל - אדריכל ומר שלום בוינגין

גדי שטילמן גדי שטילמן

יוסף טל"במאי 2015 קיבלה המועצה הארצית לתכנון ובניה החלטה תקדימית לתיקון תמ"א 35  (תיקון ב' 1).

בהחלטתה קבעה המועצה הארצית כי בכל נחלה במדינת ישראל תתאפשר בניה של יחידה שלישית.

במסגרת קורס מתכננים במגזר הכפרי שנערך ב"טכניון" הוכנה עבודת מחקר על ידי: אדריכל יוסף טל, עוה"ד גד שטילמן ומר שלום בוינגין בנושא "ההשלכות של תוספת יחידה שלישית בנחלה על תהליכי התכנון של המושב".

תוצאות המחקר מגלות שלמושבים, לשכות התכנון, המועצות האזוריות ורשות מקרקעי ישראל, יש ציפיות שונות מתהליך יישום ההחלטה, וגם בתוך כל אחד מהגופים הנ"ל הדעות לא אחידות על דרך יישום ההחלטה. המסקנה העיקרית היא, שהכוונה שעמדה מאחורי התיקון לתמ"א 35 בכדי ליצור פתרונות דיור זמינים לחתך זה של האוכלוסייה במושבים לא יתבצע "מהיום למחר" כי אין עדיין מערכת הנחיות תכנוניות מסודרת וברורה ליישום ההחלטה. כנראה שעוד "ארוכה הדרך" והיא תעבור דרך מסדרונות הליכי התכנון עוד זמן רב עד שתיושם.

נוכח החשיבות הרבה הניתנת בימים אלה לנושא זה, המעסיק את המועצות האזוריות, המושבים ואלפי בעלי נחלות, אנו מוצאים נכון לפרסם בתמצית את עבודת המחקר ומסקנותיה:

תוספת היחידה השלישית בנחלה עברה מסלול לידה ארוך ומורכב בשלושה עשורים. תהליך השינוי היסודי שעברו המושבים במרכז הארץ מחקלאות ל"נדל"ן", אשר חברו יחד לאינטרס לאומי לפתרון משבר הדיור, יצרו צורך אמיתי להגדלת מספר היחידות בנחלה.

בלית ברירה הפתרון האפשרי היחידי לבעיה ברמה הארצית היה שימוש בתמ"א 35 ככלי תכנוני.

ושוב אנחנו מוצאים את עצמנו, כמו בתמ"א 38, עם החלטה של מדיניות פוליטית/תכנונית המוטלת על המתכננים מבלי לתת כלים יישומיים ברורים.

תוצאות המחקר מגלות שלמושבים, לשכות התכנון, המועצות האזוריות ורשות מקרקעי ישראל, יש ציפיות שונות מתהליך יישום ההחלטה וגם בתוך כל אחד מהגופים הנ"ל הדעות לא אחידות.

המסקנה העיקרית היא, שהכוונה שעמדה מאחורי התיקון לתמ"א 35 בכדי ליצור פתרונות דיור זמינים לחתך זה של האוכלוסייה במושבים לא יתבצע "מהיום למחר" כי אין עדיין מערכת מסודרת וברורה ליישום ההחלטה. כנראה שעוד "ארוכה הדרך לחירות" והיא תעבור דרך מסדרונות הליכי התכנון עוד זמן רב.

התיקון לתמ"א 35 המאפשר את היחידה השלישית בא ברגע של הזדמנות פוליטית הנובעת בין היתר מצורך ממשלתי להגדלת מספר יחידות הדיור בארץ כולה,  והביא אתו אי בהירות לגבי אופן יישומו.

עבודת המחקר עוסקת בהשלכות של ההחלטה על תהליכי התכנון.

רקע

חשוב להבין את המשמעות של התהליך התכנוני העומד לקרות בהמשך להחלטה לאור הבנת הרקע ההיסטורי והתכנוני של המושב והנחלה והבנת הצורך והרקע הפוליטי של התהליך: מתוך מטרה להרחיב את הקצאות הקרקע לישובים רבים ולהגדיל באופן משמעותי את האחיזה בקרקע, נאלצו ראשי ההתיישבות, בתחילת שנות ה – 20 של המאה הקודמת, להגות רעיונות חדשים להתיישבות על בסיס שטחי קרקע קטנים לכל משפחה. ניסיון ליצור "קבוצה" של מתיישבים המתפרנסים מחקלאות קולקטיבית הוגדר כ"הצלחה" על ידי ד"ר רופין בחוות הניסיונות במרחביה ובסג'רה. מכאן צמח הבסיס הכלכלי וההתיישבותי ל"מושב העובדים".

"חצר הנחלה במושב" קיבלה עם הזמן מעמד סטטוטורי מוגדר מבחינה תכנונית כ"חלקת המגורים בנחלה". לחלקת המגורים, מבחינה תכנונית, יש מגבלות בניה המורכבות משני גורמים שאינם תלויים זה בזה: רשויות התכנון קובעות את זכויות הבניה בנחלות בתכניות בניין עיר (תב"ע), בעוד הבעלים של הקרקע – המנוהל על ידי רשות  מקרקעי ישראל, קובע את המגבלות והזכויות של החוכר בכל הקשור לבניה בנחלה ב"החלטות של מועצת מקרקעי ישראל".

למרבה הפליאה, אין חפיפה בין זכויות הבניה הנתונות בתב"ע לבין זכויות הבניה הקבועות בחוזה החכירה ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. כבר לפני 20 שנים המליצה "ועדת רונן" על ציפוף יחידות המגורים. בשנת 2003 אישרה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה מס' 979 (בנוסחה הראשוני), החלטה זו לא עברה את "המשוכה" של היועץ המשפטי לממשלה. בעקבות המלצות "ועדת הבר" התקבלה החלטה מועצת מקרקעי ישראל מס' 979 (החדשה) במרץ 2007. ביוני 2011 ניתן פסק דין בו דחה בית המשפט העליון את כל העתירות כנגד החלטה זו. מאז מתן פסק הדין ועד היום ההחלטה שונתה מספר פעמים ומספרה היום 1464. חלף חלוף עשור שנים טרם יושמה ההחלטה על ידי רשות מקרקעי ישראל מסיבות המוסברות על ידי הרשות  "בחוסר תקציב ליישום".

על פי ההחלטה, יכול כל בעל נחלה להוון את חלקת מגוריו ולהשתחרר מכבלי רשות מקרקעי ישראל. ההיוון מסיר את המגבלה של רשות מקרקעי ישראל לגבי מספר הבתים המותרים לבניה ומאפשר את פיצולם מחלקת המגורים ליחידות דיור עצמאיות. לכאורה יכול בעל חלקת מגורים  מהוונת לבנות בתים כאוות נפשו אלא שהגדלת מספר יחידות המגורים ליותר מהקיים מחייב תב"ע המסדירה את הבניה, ותב"ע שכזו נתקלה ברוב המושבים בתקרת המכסה הקבועה בלוח 2 של תמ"א 35, טבלה זו קובעת את המספר המקסימאלי של יחידות דיור המותרות בכל מושב בארץ. מכאן נולד הצורך לתיקון תמ"א 35. 

נוסח התיקון קובע כדלקמן:

"בנוסף לקבוע בלוח 2, תותר תוספת של יחידת הדיור בגין כל נחלה, שהייתה קיימת ביום אישור שינוי מס 1 לתכנית זו, בתנאים הבאים:

  1. יחידת הדיור הנוספת תמוקם בתחום חלקה א' בשטח המיועד למגורים ביום אישורו של שינוי מס' 1 ב' לתכנית זו. היה והשטח כאמור קטן מ – 2.5 דונם, תותר השלמתו עד 2.5 דונם ובלבד שיהיה בשטח רציף.
  2. יוגש תכנון לכל שטח חלקה א' בנחלה.
  3. לא תידרש תכנית כוללת לישוב אלא אם קבע מוסד תכנון אחרת.
  4. במחוזות  מרכז, חיפה וירושלים תותר תוספת יחידת דיור בתנאי והיא תיגרע מיתרת יחידות הדיור, על פי לוח 2, של כל אחד מהיישובים, כפי שהיא ביום אישורו של שינוי מס 1 ב לתכנית זו."

על פניו הניסוח נראה שלם ומכיל את הנדרש ברמת המדיניות. אולם כשבוחנים לעומק את הניסוח מתעוררות שאלות שנבחנו בעבודת המחקר.

מאחר ותוספת היחידה השלישית בנחלות אמורה להגדיל את מספר התושבים במועצות האזוריות בכ - 25% התעוררה השאלה:

מה יכולת המועצות להתמודד במתן שירותים מוניציפאליים לתוספת התושבים שיתגוררו ביחידה השלישית?

כ – 88% מבעלי התפקידים התכנוניים בוועדות התכנון ובמועצות האזוריות הינם בדעה שאין למועצות האזוריות כל בעיה להתמודד מבחינת השירותים המוניציפאליים עם תוספת האוכלוסייה שתיווצר מהוספת הבית השלישי.

נראה כי תוצאה זו הגיונית בהתחשב בכך שבמרכז הארץ הבית השלישי כבר קיים בחלק גדול מהנחלות באופן בלתי חוקי והתיקון בא רק לאפשר את "הכשר" קיומו, ואילו באזורי הפריפריה התיקון לא יביא באופן מיידי להקמת היחידה השלישית אלא שהיא תוקם ותתממש בהדרגה על ידי בעלי הנחלות עבור בני משפחתם לאורך תקופה של 10-20 שנים.    

האם ניתן לתת היתרי בניה לבית השלישי על פי תיקון 1 ב' לתמ"א 35 באופן מיידי?

החקלאים ובעלי הנחלות הבינו בטעות שהם יוכלו לבנות ו/או להסדיר את היחידה השלישית מיד עם אישור התיקון לתמ"א 35. קיימת תחושה בציבור בעלי הנחלות "שהנה, מחר בבוקר" ניתן להגיש בקשות להיתר בניה ולבנות את היחידה השלישית או להסדיר את הבתים שנבנו ללא היתר.

נראה בעליל שהמועצה הארצית, מתוך שיקולים פוליטיים המונעים מרצון להגדלת מספר יחידות הדיור והורדת מחירי הדיור, בקשה להאיץ את הליכי מתן ההיתרים לבית השלישי תוך עקיפת תהליכי תכנון יסודיים בדיני תכנון ובניה. הדברים עולים מתוך נוסח ההחלטה הקובעת כי בניית היחידה השלישית תתאפשר: ו - "... לא תידרש תכנית כוללת לישוב..."

אולם, גם בעניין הניסוח היה "מאבק" בין הגורמים הפוליטיים שדחפו להאצת ההליכים לבין הגורמים התכנוניים שביקשו "ללכת בדרך המלך התכנונית" – הארוכה! הפשרה בין הצדדים מצאה את פתרונה בהוספת המילים "...אלא אם יקבע מוסד תכנון אחרת" (לאחר המילים -  לא תידרש תכנית לישוב).  ניסוח זה אמנם הביא לכאורה את כל הצדדים לפשרה "ניסוחית", אולם, תוספת המילים: "אלא אם יקבע מוסד תכנון אחרת" יצרה כאוס ואנדרלמוסיה תכנונית וחוסר בהירות מהותית ביישום ההחלטה.  על מנת להבהיר את הדילמה מן הראוי להזכיר כי על אף שהחלטת 979 התקבלה ואושרה ביוני 2011 על ידי בג"צ, טרם השכילו המושבים לשנות את תכניות המתאר שלהם על מנת לאפשר בנייתם של יחידות נוספות בחלקת המגורים של הנחלה, זאת, בין היתר בשל מגבלות לוח 2 אשר מהווה "תקרה" שהחוסמת אפשרות לתוספת יחידה שלישית ברוב המושבים.

בהיעדר זכויות בניה לבית שלישי בתקנונים של תכניות המתאר נראה כי ברוב הישובים לא ניתן, מבחינה מעשית, לתת היתרי בניה לבית השלישי על אף שלכאורה תיקון 1 ב' מאשר זאת. הקושי הוא שהתיקון אינו מגדיר את שטחה של היחידה שלישית, ויתר הפרטים הנדרשים למתן ההיתר כגון: גובה הבית, קווי בניין, שטחי שרות, מרתפים וכו'.

תוצאות המחקר מצביעות שלדעת מוסדות התכנון יש צורך "בתב"ע" על מנת ליישם את הוספתו של הבית השלישי בנחלה. בעניין זה קיים כמעט קונצנזוס מקיר לקיר וכפועל יוצא מכך התוצאה היא שהמילים בתיקון 1 ב' הקובעות כי "... לא תידרש תכנית כוללת לישוב..." רוקנו מכל תוכן כאילו לא נכתבו כלל. שכן, אם "בסופו של יום" ניתן למוסדות התכנון שיקול הדעת הבלעדי להחליט אם צריך או לא צריך "תכנית לישוב" וכל מוסדות התכנון חושבים "שצריך תכנון" הרי שלמילים "לא תידרש תכנית" אין כל משמעות! המסקנה המתחייבת היא שללא תב"ע חדשה לא ניתן יהיה אפילו להגיש בקשה לבניית הבית השלישי לא כל שכן לקבל היתר.

בעבודת המחקר הועלתה השאלה:

האם ואיזה סוג תכנית תיתן מענה לדרישות התמ"א?

נמצא, ש - 90% מהנדסי הועדות בדעה שניתן להסדיר את מתן ההיתרים לבית השלישי בתכנית מועצתית. קיימת אחידות דעות שתכנית אחת שתכנין המועצה לכל הישובים בשטח שיפוטה תהווה פתרון לסוג התכנית הנדרשת.

אולם עורכי המחקר הוסיפו ושאלו את אותם  מהנדסי ועדות וראשי מועצות אזוריות -

האם לדעתם יש צורך בנוסף לתכנת המועצתית גם בתכנית כוללת לכל ישוב וישוב?

להלן פילוג התשובות:

GadiShtilmanArticle18041971 presnt1

התוצאות מצביעות כי בין בעלי המקצוע בוועדות התכנון קיימת התפלגות דעות באשר לצורך גם בתכנון לכל ישוב וישוב. מאידך ראשי המועצות וסגניהם בדעה רווחת שיש צורך בתכנון לכל ישוב וישוב בנפרד.

לאור ניתוח פרוטוקולים מישיבות המועצה הארצית ושיחות עם מתכנני מחוזות התברר כי יש החושבים כי גם לאחר אישור תכנית מועצתית תנאי למתן היתר לבית השלישי הוא הכנת תכנית נפרדת לכל ישוב, הכנת תכנית תנועה לכל ישוב, והכנת חוות דעת בדבר "כושר הנשיאה" של תשתיות הישוב.

על מנת לבדוק את עמדת מהנדסי המועצות וועדות התכנון האזוריים בסוגיות אלה התבקשה עמדתם בשאלה:

מה הן הדרישות התכנוניות מהמושב כתנאי למתן היתר לבית השלישי בנחלה?

להלן התפלגות התשובות:

GadiShtilmanArticle18041971 presnt1

מניתוח התוצאות אנחנו מבינים שקיים פילוג דעות ביחס לדרישות מהמושב כתנאי למתן היתר שבניה לבית השלישי בנחלה.

תיקון 1 ב' /מוסיף וקובע כי : "...יוגש תכנון לכל שטח חלקה א' בנחלה."

באשר למילים "יוגש תכנון לכל חלקה א' " עולה השאלה: לאיזה סוג תכנון התכוונה המועצה הארצית?

שאלה זו הועמדה כחלק משאלות המחקר והתברר כי 61% מהנשאלים בדעה שיש צורך "בתכנית בינוי". היינו כמחצית מ"מוסדות התכנון" יחייבו "תכנית בינוי" לכל חלקה א', כתנאי למתן היתר בניה לבית השלישי. יובהר כי ב"תכנית בינוי", שתצורף לבקשתו של בעל הנחלה לקבלת היתר, אמור בעל הנחלה להציג את הראייה העתידית שלו: איך תיראה נחלתו כשכל זכויות הבניה האפשריות מוטמעות בתוכה.

האם וכיצד משתלב פיצול מגרשים מהנחלה בתיקון התמ"א?

נראה בעליל כי בטווח הארוך יפוצלו מתוך חלקות המגורים בתי מגורים, שכן, המציאות המשפחתית מחייבת חלוקה של זכויות הקניין בין בני המשפחה בעיקר נוכח עליית שווי המקרקעין וחוסר היכולת הכלכלית של ילד אחד לפצות את אחיו בגין חלקם בירושת ההורים.

עולה שאלה: מה הדרך הנכונה והראויה שבה יש לנהוג, מבחינה תכנונית, כדי לפצל מגרשים מתוך חלקת המגורים?

בעניין זה קיימות שתי דעות: האחת דוגלת בפיצול בהגשת תב"ע נקודתית לחלקת המגורים של הנחלה, והשנייה, מנסה ליישם רעיונות משפטיים ותכנוניים לפיצול מגרשים ב"תכניות לצרכי רישום" בלבד (תצ"ר).

השאלה הועמדה בפני הנחקרים בעניין זה היתה: האם יש צורך בתב"ע נקודתית לצורך פיצול מגרש מנחלה? להלן התפלגות הדעות בקרב המתכננים השונים וראשי המועצות:

GadiShtilmanArticle18041971 presnt1

ניתוח התוצאות מעניין: רוב מוחלט של מהנדסי רשויות מקומיות, ראשי מועצות ובעלי תפקידים ברמ"י רואים צורך בהגדרת המגרש לפיצול דרך תב"ע נקודתית. מתכנני המחוזות וגם המתכננים הפרטיים חושבים שאין צורך בתב"ע נקודתית וניתן לעשות זאת אחרת.

 יצויין בהערת אגב כי בוועדה לתכנון ובניה "מחוז מרכז" נערכים דיונים משפטיים בימים אלה, בהשתתפות עוה"ד גד שטילמן במטרה למצוא פתרון שיאפשר מבחינה תכנוני, קניינית ומשפטית, פיצול מגרש מנחלה באמצעות תצ"ר, על מנת לייתר את הצורך בתב"ע נקודתית.

עורכי המחקר: אדריכל יוסף טל, עוה"ד גד שטילמן ומר שלום בוינגין הביעו דעתם וציינו שקיים צורך דחוף שנציגי 4 המעגלים הנ"ל יתאמו ויקבעו במשותף הנחיות יישום ברורות למימוש ההחלטה. לדעתם, גם מול הכוונה לאפשר היתרי בניה בטווח קצר אי אפשר יהיה להימלט מתהליך תכנוני מוסדר בתב"ע מועצתית שתסדיר את תוספת הזכויות לבית השלישי בלבד. התכנית המועצתית צריכה להגדיר את גודלו ושטחו (זכויות ומגבלות) של הבית השלישי בלבד. לדעתם, אין צורך אמיתי לחייב את המושבים להכין תכניות כוללניות חדשות ויש להסתפק בתכנית בינוי יישובית ברמה מקומית כתנאי להיתרי בניה לבית השלישי.

תכנית מועצתית חייבת לתת פתרון תכנוני גם לפיצול מגרשים בנחלות שלא בדרך תב"ע נקודתית, או לכל יותר בתב"ע נקודתית בסמכות הועדה המקומית ללא צורך באישור הועדה המחוזית.

כמו כן ממליצים עורכי המחקר לתת גמישות לועדות התכנון לבטל את מגבלת הרצף בחלקת במגורים של 2.5 דונם ולאפשר לוועדות התכנון לדון בעניין לכל מקרה לגופו.

גד שטילמן, עו״ד

המשרד נוסד בשנת 1993 ומנוהל על ידי עו"ד שטילמן גד.

המשרד מספק חבילה מושלמת של שירותים משפטיים מקצועיים ברמה הגבוהה ביותר בתחומי המשפט המסחרי, האזרחי ודיני המקרקעין על כל תתי ההתמחויות שבו, ובעיקר דיני מינהל מקרקעי ישראל (רשות מקרקעי ישראל).

תחום התמחות ייחודי וחשוב של המשרד הינו טיפול וייצוג מושבים, קיבוצים ו- אגודות שיתופיות לרבות ייצוג שוטף של וועדים מקומיים בישובים במגזר החקלאי. כמו כן המשרד מתמחה בייצוג בהסדרים משפחתיים ומחלוקות שבין יורשים של נחלות ו- "בנים ממשיכים".

אתר: shtilman.co.il

האיחוד החקלאי

דרך מנחם בגין 74 , תל אביב
תל אביב, 67215
טל: 03-5620621, פקס: 03-5622353
ליצירת קשר בדוא״ל

תפעול וניהול האתר - ערן שאקי 054-4731702

זוהר טבנקין 0587824237